Estudo Técnico Preliminar (ETP) na Lei 14.133/2021: Requisitos e Orientações do TCU

O Estudo Técnico Preliminar (ETP) é um dos documentos mais importantes introduzidos pela Lei 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Sua elaboração adequada é fundamental para garantir contratações eficientes, evitar questionamentos dos órgãos de controle e assegurar que o planejamento da contratação seja tecnicamente consistente.

Neste guia prático, você aprenderá o que é o ETP, quando ele é obrigatório, quais são seus requisitos essenciais conforme a legislação e as orientações dos Tribunais de Contas, e como elaborá-lo de forma completa e segura.

O Que é o Estudo Técnico Preliminar (ETP)?

O Estudo Técnico Preliminar é o documento que deve ser elaborado na fase de planejamento da contratação, antes da elaboração do edital de licitação ou da formalização de contratação direta. O ETP tem como objetivo demonstrar a viabilidade técnica e econômica da contratação pretendida, justificar a necessidade da contratação e estabelecer os requisitos essenciais para sua execução.

A Lei 14.133/2021 estabeleceu o ETP como documento obrigatório para a maioria das contratações públicas, elevando o nível de planejamento exigido dos órgãos e entidades. O estudo deve ser elaborado por servidor com conhecimento técnico na área objeto da contratação, podendo ser servidor do próprio órgão ou profissional contratado especificamente para essa finalidade.

O ETP não se confunde com o Termo de Referência ou Projeto Básico. Enquanto o ETP é o estudo inicial que fundamenta a decisão de contratar, o Termo de Referência ou Projeto Básico são documentos mais detalhados que especificam o objeto da contratação e estabelecem as condições para sua execução.

Base Legal do Estudo Técnico Preliminar

A obrigatoriedade do ETP está prevista no artigo 18, inciso I, da Lei nº 14.133/2021, que estabelece que a fase de planejamento da contratação compreenderá a elaboração do

Estudo Técnico Preliminar. A mesma lei define o ETP como o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação.

O Decreto nº 11.462/2023 regulamenta a Lei 14.133/2021 e traz disposições complementares sobre o conteúdo mínimo do ETP. Tribunais de Contas de diversos estados têm emitido orientações e jurisprudência sobre a elaboração adequada do documento, sendo fundamental acompanhar as decisões do TCU e dos TCEs.

Quando o ETP é Obrigatório?

O Estudo Técnico Preliminar é obrigatório para todas as contratações realizadas com base na Lei 14.133/2021, independentemente da modalidade de licitação ou do valor envolvido. Isso inclui licitações por concorrência, pregão, concurso, leilão e diálogo competitivo, além de contratações diretas por dispensa ou inexigibilidade de licitação.

Existem apenas duas exceções expressas na lei que dispensam a elaboração do ETP. A primeira exceção é para contratações de valores muito baixos, especificamente aquelas enquadradas nas hipóteses de dispensa previstas nos incisos I e II do artigo 75 da Lei 14.133/2021, que tratam de valores até determinado limite. A segunda exceção é para contratações em situações de emergência ou calamidade pública, quando comprovada a urgência de atendimento que impossibilite a elaboração prévia do estudo.

Mesmo nas hipóteses de dispensa ou inexigibilidade de licitação, se não houver enquadramento nas exceções mencionadas, o ETP deve ser elaborado. Isso reforça a importância do planejamento mesmo em contratações diretas, garantindo que a decisão de não licitar esteja tecnicamente fundamentada.

Conteúdo Mínimo do Estudo Técnico Preliminar

A Lei 14.133/2021 estabelece o conteúdo mínimo que o ETP deve conter. A descrição da necessidade da contratação é o primeiro elemento, devendo explicar claramente qual problema ou demanda será atendido pela contratação. É fundamental demonstrar o nexo entre a necessidade identificada e a solução proposta.

A estimativa das quantidades a serem contratadas deve ser tecnicamente justificada, baseada em dados históricos, projeções de demanda ou estudos específicos. Superestimar ou subestimar quantidades pode gerar desperdício de recursos ou necessidade de aditivos contratuais.

A análise de mercado é elemento essencial do ETP. Deve-se pesquisar se existem fornecedores aptos a atender a demanda, verificar a disponibilidade do objeto no mercado, identificar possíveis restrições à competitividade e analisar os preços praticados. Essa análise fundamenta tanto a viabilidade da contratação quanto a estimativa de custos.

O levantamento das alternativas de contratação possíveis deve considerar diferentes formas de atender à necessidade identificada. Por exemplo, se a necessidade é de serviços de limpeza, deve-se avaliar a possibilidade de contratação por postos de trabalho, por produtividade ou por resultado. A escolha da alternativa mais adequada deve ser tecnicamente justificada.

A análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da contratação é obrigatória. Devem ser identificados riscos técnicos, operacionais, financeiros e jurídicos, estabelecendo medidas para sua mitigação. Essa análise fundamenta decisões sobre garantias, fiscalização e cláusulas contratuais.

A definição dos critérios de medição e pagamento deve estar presente no ETP, especialmente em contratações de serviços. É necessário estabelecer como será aferido o cumprimento das obrigações e em que momento e forma serão realizados os pagamentos.

A estimativa do valor da contratação deve ser elaborada com base em pesquisa de preços de mercado, utilizando múltiplas fontes e metodologia transparente. O ETP deve explicar como foi calculado o valor estimado e quais foram as fontes consultadas.

Como Elaborar um ETP Completo

A elaboração do Estudo Técnico Preliminar deve seguir uma sequência lógica que garanta a completude do documento. O primeiro passo é identificar claramente a necessidade que motivou a contratação. É fundamental responder às questões: qual problema precisa ser resolvido? Qual demanda precisa ser atendida? Quais são as consequências se a contratação não for realizada?

Em seguida, deve-se realizar pesquisa de mercado abrangente. Consultar fornecedores, verificar contratos similares de outros órgãos, analisar sistemas de preços como o Banco de Preços do Governo Federal e pesquisar publicações técnicas da área. Essa pesquisa subsidia tanto a análise de viabilidade quanto a estimativa de custos.

A análise de alternativas deve considerar todas as possibilidades viáveis de atendimento da necessidade. Para cada alternativa, devem ser avaliados custos, benefícios, riscos e prazos. A escolha da alternativa recomendada deve ser tecnicamente fundamentada, demonstrando por que é a opção mais vantajosa para a administração.

A identificação e análise de riscos deve ser sistemática. Utilizar metodologias como matriz de riscos, classificando-os por probabilidade e impacto. Para cada risco significativo, estabelecer medidas de mitigação e definir responsáveis pelo monitoramento.

A estimativa de custos deve ser detalhada e fundamentada. Não basta apresentar um valor global; é necessário discriminar os componentes do custo, explicar a metodologia utilizada e indicar as fontes consultadas. Quando houver dificuldade em obter preços de mercado, justificar os critérios utilizados para a estimativa.

Por fim, o ETP deve ser revisado por servidor com conhecimento técnico e, preferencialmente, por assessoria jurídica. Essa revisão identifica eventuais inconsistências ou lacunas antes que o documento seja utilizado como base para a contratação.

Orientações dos Tribunais de Contas

Os Tribunais de Contas têm emitido diversas orientações sobre a elaboração adequada do ETP. O Tribunal de Contas da União enfatiza que o ETP não pode ser documento meramente formal ou burocrático. Deve conter análise técnica consistente que efetivamente subsidie a decisão de contratar.

A jurisprudência dos TCs tem apontado que a ausência ou insuficiência do ETP pode configurar irregularidade grave, podendo levar à anulação do procedimento licitatório e até mesmo à responsabilização dos gestores envolvidos. Por isso, é fundamental dedicar o tempo e os recursos necessários para elaborar um estudo de qualidade.

Os Tribunais têm destacado a importância da análise de riscos no ETP. Não basta listar riscos de forma genérica; é necessário avaliar especificamente os riscos daquela contratação, considerando suas características particulares. A ausência de análise de riscos ou sua realização superficial tem sido objeto de determinações e recomendações.

A coerência entre o ETP e os demais documentos da contratação também é aspecto fiscalizado. Se o ETP indica determinada quantidade ou especificação técnica, mas o Termo de Referência estabelece algo diferente sem justificativa, há inconsistência que pode ser questionada. Todos os documentos da contratação devem estar alinhados.

Erros Comuns na Elaboração do Estudo Técnico Preliminar

A elaboração do ETP apresenta desafios que podem levar a erros comprometedores. A cópia de modelos sem adaptação à realidade específica da contratação é um dos problemas mais frequentes. Muitos órgãos utilizam templates genéricos e apenas preenchem campos básicos, sem realizar a análise técnica efetiva. Isso resulta em documento formal que não cumpre sua função de fundamentar a contratação.

A ausência de pesquisa de mercado adequada também é um erro recorrente. Quando o ETP não demonstra que foi realizada pesquisa abrangente, limitando-se a consultar uma ou duas fontes, fica fragilizada a estimativa de custos e a análise de viabilidade da contratação.

A falta de justificativa técnica para as escolhas realizadas compromete a qualidade do ETP. Não basta afirmar que determinada alternativa é a melhor; é necessário demonstrar tecnicamente por que essa é a opção mais adequada, comparando com outras possibilidades.

A análise de riscos superficial ou genérica é uma falha comum. Listar riscos como "atraso na entrega" ou "não cumprimento do contrato" sem analisar especificamente os riscos daquela contratação não atende ao requisito legal. É preciso identificar riscos concretos considerando as particularidades do objeto e do mercado fornecedor.

A inconsistência entre o ETP e os documentos posteriores da contratação gera questionamentos. Se o estudo indica determinada solução técnica mas o Termo de Referência estabelece algo diferente, há incoerência que precisa ser justificada ou corrigida.

ETP e Planejamento de Contratações

O Estudo Técnico Preliminar não deve ser visto como documento isolado, mas como parte integrante do planejamento da contratação. A Lei 14.133/2021 estabelece que o planejamento compreende três documentos principais: o ETP, o Termo de Referência ou Projeto Básico, e a minuta de edital ou contrato.

O ETP é o primeiro documento a ser elaborado, pois fundamenta a decisão de contratar. Com base nas conclusões do Estudo Técnico Preliminar, elabora-se o Termo de Referência ou Projeto Básico, que detalha as especificações técnicas do objeto. Por fim, a minuta de edital ou contrato estabelece as condições jurídicas da contratação.

Essa sequência lógica garante que cada documento esteja fundamentado no anterior, criando cadeia de rastreabilidade que facilita tanto a gestão da contratação quanto eventuais fiscalizações. Quando há inconsistência entre os documentos, é sinal de que o planejamento não foi adequadamente conduzido.

O planejamento anual de contratações do órgão deve considerar a necessidade de elaboração dos ETPs com antecedência suficiente. Não é possível realizar contratações de qualidade se o ETP for elaborado às pressas, sem tempo para pesquisas e análises adequadas.

Responsabilidade pela Elaboração do ETP

A responsabilidade pela elaboração do ETP é do órgão ou entidade que realizará a contratação. O documento deve ser elaborado por profissional com conhecimento técnico na área objeto da contratação, podendo ser servidor efetivo, comissionado ou até mesmo profissional contratado especificamente para essa finalidade.

É importante que haja designação formal do responsável pela elaboração do ETP, estabelecendo claramente suas atribuições e prazos. Essa designação protege tanto o profissional, que tem suas responsabilidades delimitadas, quanto o órgão, que garante que alguém está formalmente encarregado da tarefa.

O gestor que aprova o ETP também tem responsabilidade sobre seu conteúdo. Não basta assinar o documento sem analisá-lo criticamente. O gestor deve verificar se o estudo está completo, se as conclusões são tecnicamente consistentes e se há coerência com as necessidades do órgão.

Em contratações complexas ou de alto valor, é recomendável que o ETP seja revisado por equipe multidisciplinar, incluindo servidores técnicos da área, assessoria jurídica e área de planejamento ou orçamento. Essa revisão coletiva aumenta a qualidade do documento e reduz riscos de inconsistências.

ETP em Contratações Específicas

Algumas contratações apresentam particularidades que devem ser consideradas na elaboração do ETP. Em contratações de obras e serviços de engenharia, o ETP deve analisar alternativas de execução, considerar aspectos ambientais e urbanísticos, avaliar necessidade de licenças e autorizações, e estimar prazos de execução considerando sazonalidades e outras variáveis.

Em contratações de tecnologia da informação, o ETP deve avaliar compatibilidade com sistemas existentes, analisar custos de licenciamento e manutenção, considerar riscos de obsolescência tecnológica, e verificar a necessidade de capacitação de usuários.

Em contratações de serviços continuados, o Estudo Técnico Preliminar deve justificar o prazo de vigência proposto, analisar a adequação entre contratação por postos, por produtividade ou por resultado, avaliar necessidade de período de transição entre contratos, e estimar custos considerando reajustes e possíveis prorrogações.

Em contratações por Sistema de Registro de Preços, o ETP deve justificar a escolha dessa modalidade, estimar quantidades considerando possível adesão de outros órgãos, analisar a dinâmica do mercado fornecedor, e avaliar riscos de desabastecimento ou variação acentuada de preços.

Conclusão

O Estudo Técnico Preliminar é instrumento fundamental para o planejamento adequado de contratações públicas. Sua elaboração cuidadosa garante que as decisões sejam tecnicamente fundamentadas, reduz riscos de questionamentos pelos órgãos de controle e aumenta as chances de sucesso da contratação.

Para gestores públicos e agentes de contratação, compreender a importância e os requisitos do ETP é essencial para operar dentro da Lei 14.133/2021 com segurança jurídica. O tempo e os recursos dedicados à elaboração de um ETP de qualidade são investimentos que se pagam na forma de contratações mais eficientes e menor exposição a riscos.

A capacitação contínua sobre planejamento de contratações, incluindo a elaboração adequada do ETP, é necessária para todos os servidores envolvidos com licitações e contratos na administração pública.

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